af socialfaglig konsulent Søren Møller Petersen

En af de problemstillinger, DUKH’s konsulenter meget ofte støder på inden for både servicelovens og beskæftigelseslovgivningens område, er frustration over hyppige sagsbehandlerskift hos de berørte borgere. Det er let at sætte sig ind i. Nu har man igennem et stykke tid opbygget et intimt forhold til en sagsbehandler, udleveret meget personlige overvejelser og oplysninger, og så skal man starte forfra med et nyt menneske. Men nogle gange går frustrationerne også på, at der i forbindelse med sagsbehandlerskift ofte også bliver skiftet plan.

Den nye sagsbehandler er uenig i en tidligere lagt plan, som foreligger på skrift. Eller den tidligere plan er kun groft skitseret og derfor meget åben for forskellige fortolkninger. Eller også foreligger planen kun i form af en mundtlig tilkendegivelse, som en ny sagsbehandler ikke føler sig bundet af.

Nogle eksempler

Et eksempel kan være historien om en sygemeldt, der i opfølgningsplanen bliver stillet i udsigt, at sygedagpengene kan forlænges ud over varighedsbegrænsningen, fordi sagsbehandleren vurderer, at der er behov for at gennemføre en arbejdsprøvning. I forbindelse med et sagsbehandlerskift vurderer en ny sagsbehandler, at der alligevel ikke er behov for at gennemføre en afprøvning, og at der i øvrigt ikke er grundlag for yderligere forlængelse af sygedagpengene.

 
Eller det kan være en voksen med svær ADHD, hvor kommunen er i færd med at undersøge, om der er grundlag for at rejse en pensionssag. Det fremgår af planen, at der skal gennemføres arbejdsprøvning. Men antal, omfang, indhold og samlet tidshorisont er ikke nærmere specificeret. Borgeren har forstået, at han blot skal igennem en enkelt afprøvning, hvorefter der vil blive taget stilling til pensionsspørgsmålet- En ny sagsbehandler, der tager over i forbindelse med afprøvningens slutning, mener imidlertid ikke, at en enkelt afprøvning er tilstrækkelig. Der skal flere til. Hvor mange er ikke lige til at sige.

 
Det kan også dreje sig om en ung pige på 17 år med Asperger Syndrom, hvor sagsbehandleren har stillet den unge i udsigt, at hun vil være berettiget til støtte til et specialefterskoleophold som et behandlingstilbud. Det foreligger kun som en mundtlig udmelding.

Sagsbehandleren bliver syg. Vikaren kan ikke se noget i sagen og tvivler i øvrigt på, om det nu også kan passe. Sagsbehandleren vælger i stedet at pege på den lokale produktionsskole som en mere egnet foranstaltning.

Vilkårlighed er et problem for alle

Der er selvsagt tale om forhold, som giver anledning til stor frustration blandt alle, der rammes af sådanne problemstillinger. Der er tale om uforudsigeligelige skift i sagsforløbet med indgribende konsekvenser i den enkelte borgers liv. Og det opleves som udtryk for vilkårlighed i sagsbehandlingen.

Og et særligt problem for nogle

Men også her gælder, at denne type af problemer rammer dobbelt hårdt, når det drejer sig om borgere med ADHD eller diagnoser inden for autismespektret. Som det er fremhævet forskellige steder i dette temanummer af DUKH’sen har disse borgere et særlig udtalt behov for struktur og forudsigelighed i dagligdagen samt behov for støtte til at skabe dette.

Og når der i forbindelse med et (for borgeren) uforudset og uønsket sagsbehandlerskifte ligeledes sker en ikke nødvendigvis forståelig ændring af planen, så er den modsatte situation jo etableret. Strukturen og forudsigeligheden opløses.

Ligeledes kan det også være et problem, hvis planen er alt for åben. Hvis det for eksempel er uklart, hvor mange og hvilken type afprøvninger man skal igennem, hvis der mangler en tidshorisont, eller hvis det er uklart, hvad afprøvningerne fører hen imod etc.

Handleplanen er et styringsinstrument

Problemet med hyppige og vilkårlige ændringer i handleplaner er, at disse planer er et styringsinstrument. Servicelovens handleplaner har et bredt fokus på borgerens liv og behov for støtte, imens beskæftigelseslovgivningens handleplaner fokuserer mere snævert på borgerens beskæftigelsesmål. Se boksen herover for uddybende information om planer. Men når det er sagt, så tjener planerne overordnet set det samme formål, nemlig at udgøre et styringsinstrument i indsatsen over for borgeren. Der opstilles en række mål og angives nogle initiativer eller støtteforanstaltninger, der skal føre til målet. Som sådan udgør planerne et styringsinstrument, som begge parter kan referere til.

2+2 giver ikke altid 4

Problemet med ændringer i borgerens handlerplaner er, at socialfagligt arbejde er en disciplin, hvor 2+2 ikke altid giver 4. Flere ting medvirker til, at det resultat, der kommer ud i sidste ende, kan variere fra vurdering til vurdering.

Handleplanen baserer sig på en socialfaglig vurdering. På udvalgte områder er der lovgivningsmæssigt fastsat rammer for den socialfaglige vurdering, dvs. der er krav til systematikken, valg af temaer der skal beskrives og vurderes i samarbejde med borgeren. Denne vurdering bygger på sagens faglige oplysningsgrundlag – udtalelser og udredninger fra fagpersoner, resultatet af afprøvninger osv. Men først og sidst er der tale om en vurdering foretaget af en individuel sagsbehandler.

Ingen objektiv bedste løsning

Rapporten "Metoder i socialt arbejde" fra Socialforskningsinstituttet 2007* (se note) fremhæver med reference til forskere inden for området nogle vigtige problematikker i relation til den socialfaglige metode.

Med afsæt i rapporten kan der peges på, at det ikke er muligt objektivt at måle, hvornår en given socialfaglig vurdering udtrykker "sandheden" om en borgers begrænsninger, potentialer og støttebehov osv.

For det første opererer socialarbejderen med en ufuldstændig viden om, hvorledes ønskede resultater nås. Det ligger så at sige i sagens natur, al den stund vi har begrænset viden om mennesket – både som en universel betragtning og i den konkrete sag.

For det andet skal det fremhæves, at meget socialt arbejde er kendetegnet ved, at der ikke findes en objektiv bedste løsning, men "flere bedste løsninger". Og hvor vurderingen af disse løsninger er normativ, dvs. afhængig af øjnene, der ser.

Dynamiske processer

For det tredje så har vi at gøre med dynamiske processer. Borgeren, som er emnet for planen, er ikke en statisk størrelse. Borgerens netværk, kompetencer, problemer og støttebehov ændrer sig hele tiden. Den gifte er måske blevet skilt og ramt af en depression, som ændrer på sagens problemstillinger. Den enlige har stiftet familie osv. Der sker ændringer i en sags problemstillinger, som ikke altid kan forudsiges. Og nogle gange medfører disse ændringer, at der også må justeres på en allerede lagt plan.

Den menneskelige faktor

Derudover vil jeg pege på et fjerde forhold, der kan influere på kvaliteten af den socialfaglige vurdering. Der kan være personlige forhold hos sagsbehandleren, eller en kultur i kommunen, i forvaltningen eller en afdeling, som vanskeliggør en mere nøgtern bedømmelse af en given borger. Det vil jeg dog ikke komme nærmere ind på her. Interesserede henvises til artiklen "Den menneskelige faktor" – udgivet i DUKHsen nr. 15 fra 2008. Artiklen beskæftiger sig med nogle af de faldgruber, der knytter sig til udfærdigelsen af en socialfaglig vurdering.

Kan socialfaglige vurderinger undværes?

Der er med andre ord flere gode forklaringer på, hvorfor forskellige sagsbehandlere kommer frem til forskellige resultater. Man kan ligefrem spørge sig selv, om man kan undvære den socialfaglige vurdering, når det nu ikke er muligt at gennemføre en ultimativ sand en af slagsen.

Svaret er naturligvis, at det kan man ikke. Vanskelighederne skitseret i det ovenstående må ikke tjene som en undskyldning for at springe lidt tilfældigt fra sten til sten for at nå tørskoet over åen. Men pointen er bare, at man skal være opmærksom på disse grundvilkår, specielt når der skiftes sagsbehandler i sagen.

For hvordan er det lige, når der skiftes sagsbehandler. Er det så ikke blot naturligt, at den nye sagsbehandler måske kommer frem til et andet resultat. Er det ikke - som vi så i det foregående - netop kendetegnet for socialt arbejde, at det er muligt for to forskellige sagsbehandlere på baggrund af samme regelsæt og samme oplysningsgrundlag at nå frem til to forskellige resultater og vurderinger?

Det er måske forståeligt. Men det er ikke uproblematisk, fordi det går ud over borgerens retssikkerhed og fratager ham eller hende mulighed for aktivt og meningsfuldt at medvirke i sin egen sag.

Retssikkerheden vægter højest

Det er helt afgørende, at borgeren kan regne med at de vurderinger, der bliver anlagt, og at de planer, der bliver udformet, fastholdes – også hen over et eventuelt skift af sagsbehandler.

Her er det vigtigt at være opmærksom på, at en plan har en tidshorisont. En plan kan beskrive aktiviteter og målsætninger for 1 år, 3 år eller en anden tidsperiode. Et sagsbehandlerskifte undervejs i forløbet udgør ikke i sig selv nogen relevant faglig begrundelse for at ændre i planen. En ny sagsbehandler bør således ikke uden videre have adgang til at underkende en tidligere sagsbehandlers socialfaglige vurdering og dertilhørende plan. Kun hvis der viser sig at være åbenlyse fejl eller mangler, eller hvis det faktiske sagsforløb udvikler sig anderledes end forventet, vil det være relevant at gennemføre en fornyet socialfaglig vurdering og justere/ændre i en allerede lagt plan.

En skriftlig plan er en garantiforskrift

Det er værd at bemærke, at min pointe understøttes af lovgivningen. En plan har karakter af en garantiforskrift. Det vil sige, at afgørelser, der er i strid med en lagt plan, afgørelser uden plan eller baseret på en utilstrækkelig plan, og ubegrundede ændringer af en plan kan medføre ugyldighed for de pågældende afgørelser. Det fastslås i flere afgørelser fra Ankestyrelsen.

Handleplaner, opfølgningsplaner, jobplaner etc. skal være skriftlige. Det fremgår af lovgivningen. Og det handler om retssikkerhed. Borgeren er den svage part i samarbejdet. Det kan være afgørende for ham eller hende, at man kan henvise til en skriftlig aftale i forbindelse med et sagsbehandlerskifte.

Den enkelte kommunes råderum

Kommunen, forvaltningen eller afdelingen har mulighed for at fastsætte retningslinjer for, hvordan der skal arbejdes med handleplaner i det omfang, det ikke allerede er defineret i lovgivningen. I de situationer, hvor loven kun angiver en løs ramme for en plan, som det er tilfældet ved f.eks. jobplaner efter Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, kan kommunen vælge at gennemføre mere detaljerede retningslinjer. Det er vigtigt for borgeren at have viden om sin fremtid for at kunne disponere. Det kender vi alle fra vores eget liv. Det kan således være vigtigt at vide, hvor mange afprøvninger en borger skal igennem, hvor lang tid de forventes at strække sig over, hvad der skal ske, når afprøvningerne er gennemført etc. Der kan også knytte sig grundlæggende økonomiske spørgsmål til en plan – f.eks. om man har kontanthjælp, sygedagpenge eller noget helt tredje som forsørgelsesgrundlag.

Hvordan sikres planen?

Som nævnt tidligere i artiklen så kan der ske uforudsete ændringer i borgerens forhold, som gør det relevant at foretage ændringer i en allerede lagt plan. Det kan ikke helt undgås.

Men for at undgå vilkårlige ændringer i vurderinger og planer ved sagsbehandlerskifte, er det væsentligt at huske på handleplanens karakter af garantiforskrift. Man kan styrke handleplanen som redskab ved at opstille nogle betingelser for, hvornår der kan ændres i en igangværende plan og beskrive nogle procedurer for hvordan, der kan ændres.

Det er i den sammenhæng værd at overveje, om en medarbejder skal have kompetence til at "overrule" en tidligere kollegas faglige vurdering og handleplan, eller om en sådan beslutningskompetance bør ligge hos et team/ en faglig leder. Udarbejdelse af retningslinjer for, hvornår og hvordan der kan ændres i igangværende planer er en ledelsesopgave.

Som nævnt tidligere i artiklen så kan der ske uforudsete ændringer i borgerens forhold, som gør det relevant at foretage ændringer i en allerede lagt plan. Det kan ikke helt undgås.

Men for at undgå vilkårlige ændringer i vurderinger og planer ved sagsbehandlerskifte, er det væsentligt at huske på handleplanens karakter af garantiforskrift. Man kan styrke handleplanen som redskab ved at opstille nogle betingelser for, hvornår der kan ændres i en igangværende plan og beskrive nogle procedurer for hvordan, der kan ændres.

Det er i den sammenhæng værd at overveje, om en medarbejder skal have kompetence til at "overrule" en tidligere kollegas faglige vurdering og handleplan, eller om en sådan beslutningskompetance bør ligge hos et team/ en faglig leder. Udarbejdelse af retningslinjer for, hvornår og hvordan der kan ændres i igangværende planer er en ledelsesopgave.

Resumé

Lad mig ridse artiklens pointer op. Det er et vilkår, at borgere, der er i kontakt med det kommunale system i længere tid, almindeligvis skifter sagsbehandler en eller flere gange undervejs i forløbet. Det er ikke ualmindeligt, at nye sagsbehandlere annullerer gamle planer og søsætter nye. Dette udgør et retssikkerhedsproblem for de berørte borgere, men et særligt stort problem for borgere med ADHD eller diagnoser inden for autismespektret, da disse som bekendt har særligt behov for struktur og forudsigelighed i dagligdagen.

Øget fokus på anvendelse af skriftlige planer med en tilstrækkelig detaljeringsgrad, øget fokus på planens karakter af garantiforskrift, herunder etablering af faste procedurer for, hvornår og hvordan der kan ændres i lagte planer, kan styrke kontinuiteten og forudsigeligheden i sagsforløbene, styrke borgernes retssikkerhed og mulighed for meningsfuld medvirken. Og det kan i høj grad lette sagsforløbene for borgere med ADHD og diagnoser inden for autismespektret og uden tvivl forbedre de opnåede resultater.

Note metoder i socialt arbejde

*Rapporten ”Metoder i socialt arbejde”  er udgivet af Socialforskningsinstituttet i 2007. Rapportens forfattere er Linda Thorsager, Eva Børjesson, Ivan Christensen og Vibeke Pihl.  Det afsnit af rapporten, som jeg tager afsæt i - ”Mennesker som råstof ” s. 25 - henviser til Yeheskel Hasenfeld, der beskæftiger sig med begrebet ”borgerservicerende organisationer” og Hanne Kathrine Krogstrup, der beskæftiger sig med begrebet ” vilde problemer”.